幼教情教育

　　摘要：按照2018年我国在园幼儿比例和营利园学位占比20%计算,未来我国有不到三分之一的民办幼儿园可以选择营利。然而根据课题组前期调查,有意愿选择营利性民办园的举办者超过半数。与此同时,"营利性幼儿园将消失"等传言也阻碍着分类管理的进程。当前,我国营利性幼儿园的政策规定不够详尽,实践中还存在着自由选择背后信息不对称、跑马圈地威胁社会稳定、利润导向损益教育质量等问题。鉴于营利性幼儿园在扩大资源供给、缓解财政负担、满足差异化需求等方面的现实作用,应对其进行合理价值定位。未来我国需加快推进政策解读,引导举办者理性选择;坚持发展眼光,细化地方配套制度;平衡政策环境,依法支持营利园发展;建立风险防控体系,完善营利园监督管理。

 

　　关键词：营利性幼儿园； 学前教育； 分类管理； 民办幼儿园； 学前教育政策

 

　　基金项目：全国教育科学“十三五”规划课题“我国非营利性民办园制度建设研究”（项目编号：BFA170056）研究成果

 

　　作者简介：李宏堡，南京师范大学教育科学学院博士研究生，加拿大英属哥伦比亚大学教育学院联合培养博士研究生；王海英，南京师范大学教育科学学院教授，博士，博士生导师，学前教育政策研究中心主任，本文通讯作者；魏聪，上海师范大学教育学院博士后；林榕，南京师范大学教育科学学院博士研究生。

 

　　近年，学前教育领域连续出台了几个重磅文件，其中“普惠性幼儿园覆盖率达到80%”“遏制过度逐利”“小区配套园不得营利”等内容引起了部分民办园举办者的热议，甚至一度出现“营利性幼儿园将消失”等传言。当前，我国政府与教育部门对刚刚获得合法地位的营利性幼儿园的理论研究和实践经验不足，群众更是对其缺乏了解，这些都在一定程度上阻碍着我国学前教育分类管理的进程。

 

　　根据教育部发布的数据，2018年全国共有幼儿园26.67万所，在园幼儿数4656.42万人，其中民办幼儿园16.58万所。按照2018年我国在园幼儿比例和营利园学位占比20%计算，未来有近5.3万所民办幼儿园可以选择营利性，即现有民办园有不到三分之一可以选择营利性。那么，实际上有意选择营利性的有多少？课题组通过分层取样，对我国东、中、西部地区11个省2687位民办园举办者实施问卷调查，研究发现超过半数的民办园举办者倾向于选择营利性（52.1%）。其中，更有54.1%的小区配套幼儿园举办者表示将选择营利（然而目前小区配套幼儿园在事实上只能选择非营利性）。

 

　　矛盾决不能置若罔闻。《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）规定，2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）要制定民办园分类管理实施办法，明确分类管理政策。为了促进民办园分类管理政策的顺利落地，当前亟须厘清营利性幼儿园的转设基础，了解其现实困境，明确其价值定位，为营利性幼儿园的长远发展提供政策建议。

 

　　一、现实困境：选择营利需谨慎

 

　　我国政府支持发展民办园的政策是明确的、一贯的，但是当前我国营利性幼儿园才刚刚获得合法地位，不仅在政策上亟须完善，在实践中也面临着“拦路虎”。

 

　　（一）政策规定不够详尽

 

　　1.“营利性”判定缺失

 

　　目前，我国正式文件中尚未有营利性幼儿园的规定性定义。根据《中华人民共和国民办教育促进法（2018修订）》（简称新《民促法》）和《民办学校分类登记实施细则》等规定，营利性民办学校在法律上是指“国家机构以外的组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校及其他教育机构”。在此基础上，陕西、广西等地区在其公布的营利性民办学校监督管理实施办法中另增加了“禁止利用非捐赠资产办营利性学校”这一项，以区别非营利性民办学校。

 

　　当前，我国法律文件中对“营利性”的判定多从其对立面“非营利性”中获得。根据新《民促法》，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。如果非营利性学校利用关联交易、虚高成本等无法监控的方式，将账面利润控制在“合理”的范围内，借助于经营过程中的资金来转移更多的盈余，那么在事实上非营利性幼儿园仍然是“营利的幼儿园”，该盈余与营利园举办者所获的利润有何差别，是界定营利性与非营利性的关键。而当前，营利性幼儿园的相关法律政策尚未与市场经济的相关法律文件对接，对“营利性”的判定也模糊不清，营利园的产权安排和资源配置将受到影响。

 

　　2.配套制度不健全

 

　　新《民促法》出台后，《若干意见》为民办园分类管理确定了“最后期限”，要求各地在2019年6月底前制定民办园分类管理实施办法，明确分类管理政策。然而，根据课题组的调查，虽然有意愿选择营利性的举办者超过半数，但是在实际行动上多数人仍在“观望为先，按兵不动”。究其原因，主要有以下几点：

 

　　首先，转设细节不清不楚。当前我国各地出台的有关营利性民办学校分类管理的规定多为方向性、原则性的，缺乏详细的程序指引。比如《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》等文件强调“现有民办学校选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算”“依法明确土地、校舍、办学积累等财产的权属并缴纳相关税费”，然而在政策实施过程中应该如何进行财务清算、按何种税率来收取税费等都无具体规定。根据课题组前期调查，这部分内容是营利性民办园转设过程中举办者最关心也是最担忧的内容，有举办者表示“得知道税收标准、租金多少，做一番筹划，才知道要怎么选”“落地政策没出台，还得再等。”因此，各地应该根据其实际情况尽快完善过渡政策。

 

　　其次，监管与扶持不完善。营利性幼儿园的监督与扶持政策是决定其未来发展的关键内容。目前我国营利性幼儿园的准入机制不健全，过程监管上各部门不协调，退出机制也不完善，幼儿园与教师的权利无法获得有效保障。同时，在诸如营利性民办学校的终止事由、终止清算程序等方面，新《民促法》与《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国破产法》等法律之间，还存在规范冲突。在扶持上，虽说新《民促法》等文件中提及各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租转让闲置的国有资产、税收优惠等对营利性民办学校给予支持，但是同样缺乏具体程序。

 

　　最后是过渡期缺乏政策指引。《若干意见》规定在2019年6月底前，各地应该出台民办园分类管理政策。目前仅有14个省份出台了相关配套文件，其中部分省份更是直接“迁移”国务院的原文规定，照此速度，多地民办园分类管理工作很可能会延期。更关键的是，如果在规定时间内部分幼儿园尚未完成分类选择，那么这类幼儿园应该算作违法办园而被取缔，抑或是到期限自动按照非营利性幼儿园处理，许多省份尚未有文件清晰陈述。

 

　　（二）实践问题层出不穷

 

　　1.自由选择背后信息不对称

 

　　根据“合约失灵”理论，营利性组织只有在满足以下三种情况时才能以体现社会效率最大化的数量和价格来提供商品和服务：其一，在购买之前能够“货比三家”，对其产品、服务、价格作出精确比较；其二，能够与营利组织“讨价还价”并达成合意；其三，可要求营利组织履行协议，若对方违约，则可获得救济。否则，服务提供者便可能出现投机主义行为。当前，我国市场体系建设不完善，学前教育存在严重的市场失灵和信息不对称现象，单纯依靠市场无法实现“优胜劣汰”，幼儿园的办园质量好坏基本依赖于举办者自身。在这样的市场中，父母缺少能够支持其辨别民办幼儿园质量高低的真实信息，他们看似在学前教育市场中进行着自由选择，实则根本无法判断幼儿园的优劣。

 

　　2.跑马圈地威胁社会稳定

 

　　营利性幼儿园面向资本市场开放，其被收购或并购在所难免。为了在竞争中取得“高地”，部分幼儿园不断扩大办园规模，甚至获得区域垄断，这无疑将进一步推高幼儿园的费用，损害学前教育的公益属性。更严重的是，一些资本是借民办园实现成长，一些资本是借民办园扩张积累，一些资本则只是影子投资，一旦出现倒闭，“釜底抽薪”对群众的伤害不容小觑。这在国外已有先例，在英国，营利性早期保教服务提供者的流动性相当大，早教机构时常未事先通知便突然关闭，后期教师和幼儿的补偿更难以解决。

 

　　3.利润导向损益教育质量

 

　　按照西方经济学对于利润的定义，利润为总收益与总成本之差。如果营利园举办者想获取利润，主要有两种途径：一是提高总收益，如增加学费；二是缩减办学成本，如减少教师工资、在教学设施上偷工减料、牺牲难以衡量的无形资产等，教育质量极有可能因此降低。为了获取更多利润，部分幼儿园还通过收并购形成连锁幼儿园或幼教集团。研究发现，连锁幼儿园与独立运营的幼儿园之间也存在教育质量差异，因为连锁幼儿园通常更加关心维护自己的品牌，而不是制订学习计划和开展活动。除此以外，更有营利园为了迎合市场，越来越“精致”和“国际化”，收费也越来越高，幼儿园徒有一身“华丽包装”，其内涵建设却十分缺乏。

 

　　二、认识转向：营利园的现实意义与价值定位

 

　　在我国，营利性幼儿园虽是充满争议的新鲜事物，但在当前民办园分类管理和学前教育深化改革的重要时期，必须认清其对我国学前教育发展的现实意义，确定其价值定位，这是后续细化配套制度、推进分类管理的前提与基础。

 

　　（一）营利性幼儿园的现实意义

 

　　1.扩大学前教育资源供给，促进女性就业

 

　　近年来，我国学前教育资源不充分，特别是普惠性资源不充分是当前学前教育事业发展的矛盾之一。民办幼儿园占我国学前教育总资源的六成，是我国学前教育资源的重要组成部分。李克强总理在政府工作报告中指出，要“多渠道扩大学前教育供给，只要符合安全标准、收费合理、家长放心，政府都要支持”。作为民办园的一部分，营利性幼儿园能够在数量上扩大学前教育资源总量，一定程度上有助于缓解我国幼儿的“入园难”问题。与此同时，学前教育资源是否充分与我国女性的就业也密切联系。当幼儿保育需求得到满足时，有更多的女性会愿意进入就业市场，这能够有力地推动我国社会与经济发展。国外研究显示，儿童保育有利于促进劳动力参与程度以及提高生产力。英国政府很早便通过建设早期保教机构，包括营利性幼儿园来鼓励低收入家庭的母亲进入劳动力市场。

 

　　2.缓解学前教育财政负担，提高政府工作效率

 

　　《若干意见》明确在2020年我国普惠性学位覆盖率应达到80%，这是落实党中央国务院办好学前教育实现幼有所育要求的刚性目标，但与此同时，必须认清当前我国学前教育财政投入总量仍显不足、政府分担比例也较低的实际情况。在当前民办园近六成的情况下，“一刀切”地将民办园全部转设成普惠性民办园是不现实的，允许设立一部分营利性幼儿园是缓解学前教育财政压力的现实所需。另外，从管理学角度，营利性保教机构能够激发市场活力，提升学前教育服务的效率、创新性与规模。在管理规范的基础上，学前教育市场的良性竞争有助于淘汰部分低效率、低质量和高利润的园所，激励举办者更加关注作为消费者的家长和幼儿的需求。

 

　　3.满足人民群众的差异化需求，提供自由选择机会

 

　　实施教育强国战略以来，我国学前教育事业有了较大发展，全国学前三年毛入园率已超八成，入园难问题得到明显缓解，人民群众对学前教育服务的需求也逐渐升级，不仅希望孩子有园可入，还希望园所的服务个性化、多样化。有研究显示，由于家长文化水平、职业地位与家庭经济收入等背景因素的影响，不同家长对幼儿园教育价值的理解有所不同。而市场被认为是在动态环境中满足父母不断变化的需求的最有效手段之一，通过充分的市场竞争，父母可以自由选择符合其需要的服务。在政府的后盾力量和正确价值观引领下，营利性幼儿园可以理性判断家长和市场的教育需求，不断加强自身建设，提高服务质量，从而让家长、幼儿园、社会三方合作共赢。

 

　　（二）营利性幼儿园的价值定位

 

　　在过去，部分民办幼儿园虽然实质上含有营利的成分，但无论是1995年《中华人民共和国教育法》中规定的“不得营利”，还是2003年《中华人民共和国民办教育促进法》中所说的“合理回报”，均未对营利性幼儿园的身份在法律政策上进行正式认可。近年来，伴随着市场机制的日益成熟，这些政策已经逐渐无法满足投资者与举办者的多元诉求。2016年11月，全国人大常委会通过了《民办教育促进法》的修改决定，营利性和非营利性民办学校施行分类管理，至此营利性幼儿园终于“名正言顺”。

 

　　正当民办园欢呼雀跃之时，《若干意见》及相关配套文件的颁发给了投资者一记“棒喝”。对营利园举办者来说，应着重注意其中的两点内容。第一，政府主导和公益普惠是未来我国学前教育发展的大方向。在公益普惠的大前提下，20%的营利性空间是政府顺应学前教育领域资源配置改革方向出台的包容性政策，一定程度上为部分以营利为目的的民办园留出了发展空间。第二，国家一贯地支持社会力量办学，但是“遏制过度逐利”“小区幼儿园一律不得办成营利性”等系列规定意味着国家同时也将加强对营利性幼儿园的规范与监管。

 

　　教育的公益性与营利性并非矛盾关系。民办幼儿园教育的公益性是办园之后形成的对受教育者和社会所产生的影响，营利性则是有关办学行为和对办学所形成的盈余处理的一种制度安排，二者并不属于同一范畴。在今天，营利性幼儿园不仅在社会层面具备存在的必要性，在政策上也获得了合法地位，但是这一切都必须以学前教育公益普惠方向为前提，以合法依规办园为基础，这将是我国营利性幼儿园发展的基本价值定位。无论是放开营利，还是“禁止过度逐利”，都是我国基于学前教育发展状况作出的现实选择，其出发点和最终目标都是促进我国学前教育的健康、可持续发展。

 

　　三、策略应对：扫清营利园发展障碍，推动学前教育深化改革

 

　　学前教育分类管理是否顺畅，依赖于政府的有效治理。当前应从目前我国营利性幼儿园面临的现实困境出发，扫清发展障碍，从而推动学前教育的深化改革。

 

　　（一）推进政策解读，引导举办者理性选择

 

　　前期课题组的研究发现，有超过半数的民办园举办者倾向于选择营利性，其中许多是小区配套园。同时调查还发现，倾向选择营利性的举办者对于营利园的监管措施了解并不充分。举办者普遍认为选择营利性便能享受自主定价、合理分红等优势，但对转设为营利性幼儿园可能要履行的义务、面临的压力与风险知之较少，如办学成本增加、可能需缴纳高额土地出让金、可能面临收益比例限制等。同时，由于各地方配套政策不完善，尚存在一些不稳定因素，如多地对营利园应缴纳何种税率未有明确阐述。总的来说，目前选择举办营利性幼儿园的风险较大。政府和教育部门应通过政策解读、讲解等方式，使举办者全面了解选择营利性的利与弊，引导园所根据自身的办园初衷、办园目标、资产现状、财务成本、办学规模、品牌信誉等方面理性地作出选择。尤其应提醒部分可能需缴纳高额土地出让金、办学规模较小、资金不充足的幼儿园谨慎选择，因为在条件不充分的情况下如果坚持选择营利性，未来园所的发展很可能会面临重重困难。

 

　　（二）坚持发展眼光，细化地方配套制度

 

　　当前已超过《若干意见》中规定的各地制定民办园分类管理办法的最后期限，虽然学前教育分类管理的各项原则性政策已经颁布实施，部分地区也出台了相关配套制度，但是许多关键问题仍待澄清，比如转设时期园所的财务如何清算、学校资产权属如何认定、缴纳何种水平的税费等。地方政府在政策上的缺失或不足，导致现有民办园在转设为营利性幼儿园时，在一些具体问题上无法可依或者有法难依，从而最终导致转设的具体实践工作无法顺利展开。在细化民办园分类管理政策时，各地方政府尤其要因地制宜、有的放矢地考虑营利性幼儿园的长远发展与走向。这一方面要避免因陷入“路径依赖”的惯习而阻碍政策的创新，将营利性幼儿园在事实上置于一种尴尬和不利境地；另一方面更要避免为了达到某些“昙花一现”的短期改革效果而贸然举动，忽视对下一步行动带来的障碍，尤其是要坚持用发展的眼光看待营利性幼儿园，合理地引导与规范其发展。

 

　　（三）平衡政策环境，依法支持营利园发展

 

　　课题组的前期调查显示，民办园园长对于选择营利性的担忧（均分=3.24）高于选择非营利性（均分=2.99）。民办园举办者认为营利性民办园有较大吸引力，同时也存在较大的经营风险。这主要由于我国民办园分类管理刚进行不久，相关的政策还不够细致、完善。同时，目前我国对营利性幼儿园的政策仍以规范为主，在已出台的省级人民政府配套文件中，除了上海、重庆、浙江和陕西等少数省份设置了少量针对营利性幼儿园的优惠措施外，多数地区鲜有具体的支持性政策，营利性幼儿园尚处于一种相对不平衡的政策环境之中。这一方面不利于我国学前教育的长远发展，另一方面也不利于保障营利性幼儿园师生的合法权益。民办园分类管理是未来我国学前教育政策的大趋势，在合理定位和适当监管之下，我国不仅应大力提倡公益办学，鼓励非营利性幼儿园发展，也应公平看待营利性幼儿园，为其发展留下一定空间。分类管理的最终目的是促进学前教育的更好发展，如果在过渡转设中因为政策不到位产生矛盾，营利园退出市场，剩下“一地鸡毛”更加难办。因此，在民办园分类管理的过渡时期，各地方政府可以结合自身情况适当为营利性幼儿园提供一些“底线扶持”，避免用政策“歧视”营利园举办者，导致新的不公平产生。

 

　　（四）建立风险防控体系，完善营利园监督管理

 

　　当前我国民办园管理监督体制尚未完全理顺, 相关制度建设相对滞后, 在营利性幼儿园的治理方面尚存在设置审批、质量保障、规范办学、风险防控等难题。同时，各部门政策之间尚不协调, 政策资源供给仍不充分。因此，我国应加快出台学前教育法，建设营利性幼儿园监督管理与风险防控体系，使教育监管机构有法律授权，教育监管规则由程序设定，监管执行遵照规则，监管结果应可问责。具体来说，营利园监督管理应关注三点内容：一是健全准入机制，审批部门与登记部门相互配合，完善联审联批制度，设置标准底线，建立“负面清单”，严格审查幼儿园举办者的办园资质与财务状况，提高举办者的抗风险能力；二是完善过程监管，优化教育监管部门的职能分工，严格实施信息公开和年检制度，对园所的招生宣传、教育教学、财务资产等实时监督，对违法违规失信的举办者或投资人严格惩戒；三是优化退出机制，明确营利园重大变更、办学终止等情形的应对措施，制订终止清算的具体程序，明确债务清偿、资产处理的方法，建立应急机制，切实维护社会稳定，保障幼儿与教师的合法权益。