幼教情教育

 

　　内容提要：制度、观念与利益及其三者间的相互作用是学前教育政策变迁的关键因素。促进学前教育政策的发展和完善，必须重视观念层面的研究，重视新观念的推广与传播。在当前相对和平的局势下，在保持社会和谐稳定的基础上，学前教育政策宜采取渐进性的变迁模式，应注意学前教育政策内外矛盾的“阈值效应”，避免制度产生破坏性断裂；研究制定学前教育政策时，应全面考虑学前教育政策作为自变量和因变量可能引起的种种变化。历史制度主义的研究方法和分析范式有助于理解学前教育政策的历史变迁，调整和制订学前教育政策，把握学前教育政策的未来走向。

 

　　关 键 词：改革开放；学前教育政策；学前教育政策史；历史制度主义

 

　　基金项目：本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“改革开放四十年学前教育政策中的儿童观研究”（18YJC880031）的部分成果。

 

　　历史制度主义是二十世纪七八十年代政治学领域兴起的一种理论，主张用历史的方法研究制度。历史制度主义认为，人类理性存在局限性，故政治决策可能出现错误，而考察制度发生和变迁的历史，有助于更好地认识和理解制度，从而克服理性决策的局限性。学前教育政策是党和政府对学前教育的顶层设计，是学前教育实践活动的指导和依据。改革开放以来，在学前教育政策的规范与引领下，我国学前教育事业发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成就。经过改革开放40年的实践探索与经验积累，我国学前教育事业发展踏上了承前启后、继往开来的新征程。在新征程的起点上，用历史制度主义的方法和分析范式研究学前教育政策，不仅有助于深入理解学前教育政策发生、发展的逻辑，把握制度形成与变迁的规律，而且对于思考学前教育政策的未来走向、引领未来的学前教育改革大有裨益。

 

　　一、改革开放以来学前教育政策的变迁

 

　　（一）改革开放之初到80年代中期：学前教育政策系统的初步构建

 

　　1978年党的十一届三中全会确立了解放思想、实事求是的思想路线，明确党和国家的工作重点应转移到社会主义现代化建设上来，并做出改革开放的伟大决策。在改革开放的浪潮中，学前教育事业迎来发展的春天。从改革开放之初到80年代中期，学前教育政策发展的主要特征是着力恢复学前教育事业，初步建构学前教育政策系统。具体包括以下方面：

 

　　第一，明确学前教育的地位和性质。“幼儿教育是社会主义教育事业的组成部分”，[1]“一个人的健康成长，儿童时期是奠基的时期。对婴幼儿的早期教养，是为培养人才打基础的工作，也是极大地提高整个中华民族的科学文化水平所必须的。”[2]

 

　　第二，构建学前教育的领导和管理体制。1978年，教育部在普通教育司设立幼教特教处，这使学前教育事业在经历“文革”的动乱后有了比较专门的行政领导机构。一些省（市、***）也设立了学前教育行政领导和教研机构，明确职责分工，确立了政府领导，各部门（教育部、卫生部、计委、建委、农委、财政部、商业部、民政部、劳动总局、城建总局、全国总工会、全国妇联、中国人民保卫儿童全国委员会）共同治理的学前教育管理体制。[3]

 

　　第三，对幼儿园保育教育工作做出规定。《托儿所、幼儿园卫生保健制度》（1980）、《幼儿园教育指导纲要（试行草案）》（1981）等，描绘了学前儿童的身心特点，确定了教育内容、原则和方法等，并对托儿所、幼儿园的卫生保健、安全工作等做出具体规定。

 

　　第四，构建学前教师政策。《幼儿师范学校教学计划试行草案》（1980）、《幼儿师范学校教学计划》（1985）等规定了幼儿教师的培养方案、任用资格、待遇、工作原则等。

 

　　第五，关注学前教育事业发展，重视农村学前教育。坚持民办和公办幼儿园“两条腿走路”的方针，[4]在大力发展公办园的基础上，调动厂矿企业、社会力量等的办学积极性，共同促进学前教育事业发展。在农村，鼓励多种形式、多种渠道办园，主张根据各地经济、文化发展的实际情况因地制宜地开展学前教育工作。[5]

 

　　（二）20世纪80年代中期到20世纪90年代中期：学前教育政策的发展与系统化

 

　　20世纪80年代中期到20世纪90年代中期，学前教育政策范围进一步扩展，内容进一步细化，向着系统化、科学化、人本化的方向进发。

 

　　本阶段出台的学前教育政策主要包括：学前教育的总体规划，内含于一些政府文件中，如《中国教育改革和发展纲要》（1993）、《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》（1996）等；学前教育管理与运行，见《幼儿园工作规程（试行）》（1989）、《幼儿园管理条例》（1989）、《托儿所、幼儿园卫生保健管理方法》（1994）等文件；学前教育的相关行业标准，见《全日制、寄宿制幼儿园编制标准（试行）》（1987）、《城乡建设环境保护部、国家教育委员会托儿所、幼儿园建筑设计规范》（1987）、《幼儿园玩教具配备目录》（1992）等；学前教育体制与事业发展，内含于《国家教委关于社会力量办学几个问题的通知》（1988）、《社会力量办学教学管理暂行规定》（1988）、《中外合作办学暂行规定》（1995）等；教师政策，见《中华人民共和国教师法》（1993）、《全国幼儿园园长任职资格、职责和岗位要求》（试行）（1996）等；家庭教育见《全国家庭教育工作“九五”计划》等。

 

　　20世纪90年代中期的学前教育政策几乎涵盖学前教育事业的方方面面，对于相关行业标准也有具体、量化的规定，这既为规范和引领学前教育事业发展提供了系统化的政策支持，也为学前教育事业的科学化管理提供了依据。

 

　　除了系统化和科学化，学前教育政策也向着人本化的方向发展，主要表现在有关儿童和教师的政府文件中。

 

　　1991年，我国政府签署联合国《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》两个国际公约，承诺保护儿童权利。在国内制订了《未成年人保护法》（1991），出台了《九十年代中国儿童发展规划纲要》（1992），对未成年人的家庭、学校、社会和司法保护等多方面做出规定。

 

　　在教育原则方面，强调教育应尊重儿童、遵循儿童的身心发展规律。如《幼儿园工作规程》（1996）规定：“幼儿园教育的工作原则是：遵循幼儿身心发展的规律，符合幼儿的年龄特点，注重个体差异，因人施教，引导幼儿个性健康发展。”[6]

 

　　这一时期，政府制订了《中华人民共和国教师法》（1993），既明确了教师的权利、待遇、奖励，切实保障了教师的合法权益，又规定了教师的责任、义务、工作原则，规范教师资格、培训培养、考核等制度，为教师专业成长提供了政策保障。

 

　　（三）20世纪90年代中期到21世纪初：学前教育政策出现波动

 

　　1996到2000年的第九个五年计划期间，为适应经济发展转型和社会体制改革，学前教育政策在办学渠道和经费投入方面做出调整。1995年，《国家教委、国家计委、民政部、建设部、国家经贸委、全国总工会、全国妇联关于企业办幼儿园的若干意见》提出：“深化改革，积极稳妥地推进幼儿教育逐步走向社会化。”[7]1997年，《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》进一步指出：“随着经济体制改革的深化，应积极稳妥地进行幼儿园办园体制改革，进一步明确各级政府的责任，探索适应社会主义市场经济的办园模式和内部管理机制，逐步推进幼儿教育社会化。”[8]

 

　　由于具体配套政策的缺位，对推进幼儿园教育社会化的步骤、方法、管理等缺乏规范；也由于政策落实过程中对“社会化”的误读，即把“社会化”等同于“市场化”“私营化”，部分地区弱化甚至推卸政府发展学前教育的责任，盲目将学前教育推向市场，导致大量幼儿园停办、转卖，学前教育机构大幅减少。①部分幼儿园在“私营化”之后，以营利为目的，对幼儿园推行企业化管理，出现了为迎合市场需要，谋取经济利益，而枉顾教育质量和教育规律的现象。[9]

 

　　在经费投入方面，《幼儿园工作规程》（1996）规定：“幼儿园的经费由举办者依法筹措，保障有必备的办园资金和稳定的经费来源。”[10]1996到2000年，我国学前教育经费总量随着社会力量的广泛参与而缓慢增长，与此同时，政府学前教育财政投入的力度却不断降低，财政投入总量持续下滑。[11]

 

　　（四）21世纪以来：学前教育政策稳步发展

 

　　21世纪以来，国家将发展学前教育放在更重要的位置，肯定了政府发展学前教育的职责，坚持学前教育的公益性和普惠性，倡导以“儿童为本位”的教育，重视教育公平，规范民办教育，大力发展农村学前教育，推进学前教育法治化的进程。

 

　　第一，重视学前教育，把发展学前教育放在更重要的位置。幼儿园教育是基础教育的重要组成部分，是我国学校教育和终身教育的奠基阶段。发展幼儿教育对于促进儿童身心全面健康发展，普及义务教育，提高国民整体素质，实现全面建设小康社会的奋斗目标具有重要意义。[12]“各级政府要充分认识发展学前教育的重要性和紧迫性，将大力发展学前教育作为贯彻落实教育规划纲要的突破口，作为推动教育事业科学发展的重要任务，作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程，纳入政府工作重要议事日程，切实抓紧抓好。”[13]

 

　　第二，政府职责回归。在办园体制方面，“坚持学前教育事业的公益性和普惠性”，[14]“调整办园结构，把发展普惠性学前教育作为重点任务，结合本地实际，着力构建以普惠性资源为主体的办园体系”。[15]规范发展民办幼儿园，“积极扶持民办园提供普惠性服务，规范营利性民办园发展，满足家长不同选择性需求”。[16]在管理方面，“坚持实行地方负责，分级管理和有关部门分工负责的幼儿教育管理体制”，[17]完善监管体系，包括落实监管责任，加强源头监管，完善过程监管，强化安全监管，严格依法监管等。[18]在财政投入方面，“要积极采取措施，加大对幼儿教育的投入，做到逐年增长。”[19]“各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来三年要有明显提高。”[20]在学前教育事业发展方面，各级政府在各个时期制定相应的学前教育发展目标，并将其列入社会全面发展规划中。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018）提出，到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。[21]

 

　　第三，学前教育政策的基本价值立场是“以儿童为本位”。学前教育政策规定，教育应遵循儿童的身心发展规律和特点，应尊重儿童的人格和权利，应发展儿童的个性，尊重儿童发展的个体差异，应满足儿童的兴趣和需要，让儿童过快乐而有意义的童年，坚决反对幼儿园“小学化”。

 

　　第四，重视教育公平问题，把促进公平作为国家的基本教育政策。[22]大力发展农村学前教育，“努力提高农村学前教育普及程度。着力保证留守儿童入园。采取多种形式扩大农村学前教育资源，支持贫困地区发展学前教育”。[23]

 

　　第五，加快学前教育法治化进程。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018）呼吁研究制定学前教育法，加快推进学前教育立法。[24]

 

　　二、学前教育政策变迁的历史制度主义阐释

 

　　在历史制度主义看来，历史虽然包含一些偶发事件，但绝非一堆杂乱无章的事实。由此可见，学前教育政策的变迁是有其规律性的。

 

　　（一）学前教育政策变迁的历史过程：路径依赖、渐进式改革与制度断裂

 

　　历史制度主义认为，现实的制度表现为两种状态——制度存续和制度断裂。制度变迁的过程包括制度存续的常态期和制度断裂的“关键节点期”。[25]

 

　　在常态期，制度变迁遵循“路径依赖”规律，制度内部因素以及制度与环境之间保持着某种平衡。所谓路径依赖，是历史制度主义对经济学“路径依赖”概念的借用和发展，指前一阶段的事件可能会对后一阶段的事件产生某种影响和制约作用。[26]路径依赖强调当前制度的方向、内容和模式等，受历史进程中某个重要制度、结构、社会力量、重大事件或其他关系的依赖性影响。[27]

 

　　在“关键节点期”，制度变迁表现为与先前制度的断裂。所谓关键节点，是历史过程中的某个特殊时间点，在该时间点上发生重大事件，并对后续的历史发展产生重要影响。在关键节点期，各种力量的冲突与博弈促成新制度诞生。

 

　　改革开放以来，我国学前教育政策的变迁线索是：改革开放之初到20世纪80年代中期是制度断裂、构建新制度的时期；20世纪80年代中期至20世纪90年代中期是学前教育政策的制度存续常态期，这一时期，学前教育政策遵循路径依赖规律，在制度存续的基础上对其进行稳步、适度、渐进性的修订和调整；20世纪90年代中期到21世纪初，学前教育政策经历了断裂平衡的过程；21世纪以来，学前教育政策重新进入制度存续的常态期。

 

　　1978年，十一届三中全会胜利召开，是学前教育政策变迁的“关键节点”，它宣告了过去十年混乱无序状态的终结，呼唤学前教育新制度的出台。学前教育政策系统的构建，相对于“十年浩劫”来说是制度断裂与再平衡的过程，同时，对于新中国成立后到“文革”前的学前教育政策又表现出“路径依赖”的特征。这是因为，改革开放之初，让学前教育事业恢复并走上正轨是当务之急，而制定一整套全新的学前教育政策，需要专业理论的准备，需要人力、物力和时间的投入，在当时百废待兴的局面下这是有难度的。其次，新中国成立后到“文革”前，我国的托幼事业发展取得了巨大的成绩，积累了办园、管理、教科研、师资培养等多方面的宝贵经验，对于培育新一代中国人、解放妇女劳动力、促进生产等方面做出了重大贡献。实践证明，新中国成立十七年的学前教育政策有效促进、引领、保障了学前教育事业发展。最后，尽管“文革”时期学前教育政策遭到破坏而中止，但制度的产生和变迁是一个历史过程，前一个阶段的政策选择往往会影响后一个阶段的政策制定。改革开放之初的学前教育政策以新中国成立以来办幼教的经验为基础，以“文革”前的学前教育政策为蓝本，在办园宗旨、工作任务、指导原则、幼儿园课程、师资培训等方面，或恢复沿用或做出修订调整，表现出对新中国成立十七年学前教育政策的“路径依赖”。

 

　　“路径依赖”并不意味着一成不变，改革开放初期到20世纪90年代中期的学前教育政策在保持制度存续的基础上，对其进行稳步的、适度的修订和调整，即进行渐进性变革。在制度渐进性变革的过程中，某些因素、力量对制度的作用是渐进的、连续的、累加的，这些因素、力量积累到一定程度，达到阈值临界点之时，旧制度内部以及与外部环境之间的平衡被打破，在内外力量的共同作用下，制度产生重大而激烈的变化，即“阈值效应”。

 

　　20世纪90年代中期到21世纪初，学前教育政策的断裂是推动制度变化的力量积累到“阈值”的结果：一方面，从新中国成立之日起，我国就面临“穷国办大教育”资金缺乏的困境，改革开放以来，尽管社会财富增长迅速，但政府对学前教育的资金投入仍然短缺；另一方面，办园体制方面存在的问题日益凸显。这些问题积累到接近阈值时，制度变迁的关键节点出现——为了应对改革开放和现代化建设中出现的问题，进一步深化改革，促进经济发展，《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》出台。与国家的大政方针一致，在经济体制改革引发的幼儿园办园体制改革的背景下，“幼儿教育社会化”政策出台。

 

　　“幼儿教育社会化”非但没有解决改革开放、体制转型过程中学前教育发展所积累的问题，反而盲目将幼儿园推向市场，导致“入园难”“入园贵”等问题。“入园难”“入园贵”发展成为事关人民安居乐业的民生问题时，制度变迁的“阈值效应”再次发挥作用，于是，政府不断出台学前教育新政策，解决盲目“幼儿教育社会化”带来的问题。

 

　　20世纪90年代中期到21世纪初学前教育政策的断裂，导致学前教育事业发展遭遇波折。深刻的教训促使政府意识到，学前教育应具有公益性和普惠性，发展学前教育是政府不可推卸的责任。21世纪以来，政府出台多个学前教育政策，再次明确学前教育的性质，树立学前教育公益普惠的发展方向，建立公办民办共同发展的新格局。学前教育迎来发展的新时期。[28]

 

　　（二）学前教育政策变迁的关键因素：结构、观念和利益

 

　　历史制度主义认为，制度变迁的关键变量是结构、观念和利益。在历史制度主义看来，“结构”既可以宏观地指国家之间的权力结构和关系，也可以微观地指个人之间的权力关系。[29]历史制度主义者往往把“结构”等同于“制度”。由于强调制度或结构的重要作用，历史制度主义有时也被称为结构政治学。[30]“从制度、利益与观念之间的结构性互动中，分析变量之间的相互关系是历史制度主义分析框架的真谛所在。”[31]历史制度主义在结构意义上使用“制度”，强调影响政治后果的各变量之间的结构关系。[32]

 

　　考察改革开放以来的学前教育政策，即可发现制度、观念与利益及三者间的相互作用是学前教育政策变迁的关键因素。

 

　　1978年，中共十一届三中全会确立了解放思想、实事求是的思想路线；确立了党和国家的工作中心是社会主义现代化建设；认为实现四个现代化要求大幅度提高生产力，要求改变与生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式……[33]要大幅度提高生产力就必须依靠教育来培养合格的劳动者。在社会主义现代化建设过程中，教育始终被放在优先发展的位置。与此同时，学前教育政策作为上层建筑，必须适应生产力的发展。因此，建构学前教育政策系统、发展学前教育事业是“拨乱反正”后在新的政治、经济制度背景中，实现新的利益，即建设社会主义现代化，培养21世纪所需人才，解放妇女劳动力的必然要求。

 

　　从改革开放之初到20世纪90年代中期，学前教育政策稳中有变，不断改进，持续发展。到“九五”时期，由于制度、观念和利益发生较大变动，学前教育政策也出现了波动。

 

　　在制度方面，“九五计划”对国民经济和社会发展的指导方针和发展目标做出规划。在“九五”计划的制度框架中，在以经济建设为中心，初步建立社会主义市场经济体制的总目标引领下，《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》提出要积极稳妥地进行幼儿园办园体制改革，探索适应社会主义市场经济的办园模式和内部管理机制，逐步推进幼儿教育社会化。[34]

 

　　制度影响观念，观念反作用于制度，并推进制度变革。在改革开放的过程中，一些新观念产生并影响制度变革——市场经济的相关理念和思想渗透到各行各业，引起人们的观念变化，如利益观、金钱观、竞争观、效率观等。这些新观念中，既有积极的成分也有消极的成分。这些消极成分导致学前教育领域出现一些错误认识，例如，把幼儿园当作企业盲目推向市场；再如，把幼儿园当作工厂，儿童当作产品，教师当作生产者，从满足买方需要出发，以营利为目的办教育；又如，完全套用企业的管理方法和发展模式来经营幼儿园；等等。

 

　　在利益方面，学前教育事业是一项需要长期财政投入的公共事业，而长期以来，我国面临财力不足的困难。“九五”期间，为振兴财政，健全职能，我国实行适度从紧的财政政策。在财政总支出减少的条件下，无论是政府投入在学前教育经费总额中所占比例，还是政府预算内学前教育支出数量，抑或财政预算内学前教育支出所占预算内教育支出的比例，均呈急剧下降的趋势，中央在学前教育财政投入明显减少，力度明显不足。[35]

 

　　在制度、观念的影响下，在与各种利益的博弈中，学前教育政策发生变迁——政府对学前教育的财政投入急剧缩减，与此同时大力倡导“幼儿教育社会化”。这既是由于政府对学前教育的公益属性认识不足，从某种程度上说，也是政府在财力不足，在国防、外交、公共安全、农林业、交通运输、粮食储备、医疗卫生等事关国计民生的重要方面都亟需投入的情况下，权衡各种利益关系而做出的决断。紧随“幼儿教育社会化”之后，大量幼儿园被转卖、停办，幼儿园和在园幼儿数量锐减，“入园贵”“入园难”等问题日益凸显，进而成为与百姓生活息息相关的民生问题。

 

　　民生问题是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，也是政府必须着力解决的重要问题。由于利益关系的变化，也由于政府认识到学前教育事业不仅是事关个体发展、解放妇女劳动力、家庭和谐幸福的重要民生问题，更是事关提高国民素质、提升国家竞争力的重大社会问题。

 

　　21世纪以来，政府职责逐渐回归，学前教育政策将重点放在发展普惠性学前教育上，努力“为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育”。[36]

 

　　制度、观念与利益是学前教育政策变迁的关键因素，学前教育政策所处的制度背景是其诞生的母体；观念是政策制定的思想基础，“当一个观念被接受并赋予结构形态时，制度就产生了”；[37]“利益是通过制度来表达的，无论能否实现，利益组织和政治结构皆将其需求和问题提上政治议程。”[38]在制度、观念与利益的共同作用下，学前教育政策发生历史变迁。

 

　　三、学前教育政策变迁的历史启示

 

　　历史制度主义以制度为中心，通过制度变迁研究解释政治生活的本质；同时以历史为维度，考察制度发生和变迁过程，促进对制度的理解，用历史的逻辑克服人类决策理性的有限性。[39]用历史制度主义的视角考察改革开放以来学前教育政策的变迁，可为制定学前教育政策带来一些启发。

 

　　（一）“改革上路，观念先行”

 

　　观念是历史制度主义关于制度变迁的研究框架中的一个关键变量。历史制度主义认为，观念影响制度选择的方向、模式和结果。学前教育政策是党和政府对于学前教育事业发展的顶层设计。在影响学前教育政策的诸因素中，观念——包括对学前教育的性质、作用、价值、重要性、教育教学规律、儿童观念等方面的认识——对于学前教育政策制定具有重要的影响。“观念不能脱离人类制度背景，作为政治力量的思想观念，应总是按照制度的定位来思考，正如制度总是从其内在的思想来思考。”[40]一方面，观念影响制度的生成；另一方面，既定的制度影响了身处其中的人的观念，进而影响人的实践行动。尽管观念是学前教育政策变迁的一个关键变量，但它的重要性却常常未被认识到。

 

　　例如，改革开放之初，我国将发展学前教育事业作为党和国家的一项战略任务。从政策文本上看，我国一贯重视发展教育事业，1995年更是确定了“科教兴国”的战略。有一种观点认为，教育战略地位落实与否，教育在实际社会生活中的重要性，并不是体现在文件和口号中，而是体现在国家的教育投入上。[41]这有一定道理。观念体现在行动中，发展教育需要财政投入，是否真正重视教育，从政府对教育的财政投入上可见一斑。而政府对教育的投入常年不足，“九五”期间更是逐年减少，这恰恰反映了对教育重要性的认识有待深入或贯彻落实。这也从一个侧面说明，真正指导行动的观念未必是公开宣称的观念，即便是被认同观念也未必会被践行。而观念未被践行从某种程度上说明了观念尚未被真正接受。

 

　　由于“任何理念的社会力量都必须在这些理念给有力的政治组织采用，并且与其他意识形态方式整合在一起，被更广泛地扩散到社会机体时才能得到产生和增强”，[42]因此，“改革上路，观念先行”，要促进学前教育政策的发展和完善，必须对影响制度变迁的一个关键变量——观念给予必要的重视：重视观念层面的研究，重视新观念的推广与传播，重视学前教育政策制定的文化“语境”等等。

 

　　（二）学前教育政策宜用渐进性变革模式

 

　　改革开放之初到20世纪90年代中期，是学前教育政策的制度存续期，学前教育政策进行着渐进性变革。“九五”期间学前教育政策经历了制度断裂，21世纪以来，学前教育政策从断裂中恢复平衡，继续着渐进性变革。

 

　　与革命性变革对过去的彻底颠覆、断裂不同，渐进性变革主张稳中求变，不断改革旧制度的弊病以应对新问题，通过渐进的量的累加，积少成多，从而使制度在平稳过渡中不断优化。在国家内部环境比较稳定、国际环境处于相对平和的状态中，渐进模式的优越性凸显：“小的、缓慢的、渐进的变化，通过积累，常常导致‘真正’的变化”，[43]渐进性变革循序渐进地处理关涉全局、内容庞杂、利益众多的复杂问题，降低制度变革失败的成本和风险；它试图在良性互动中由易到难、稳步推进，协调各方利益，使之达成共识。因为稳妥性和低风险性，渐进性变革非常适用于处在相对和平的局势下，追求和谐稳定的国家推行改革，解决复杂问题。[44]

 

　　改革开放之初，我国沿用了建国后到文革前的学前教育政策，引领学前教育事业迅速恢复并走上正轨。改革开放后的十多年，学前教育政策不断得到调整、修订、增补和发展，到了20世纪90年代中期，学前教育政策已初具系统性和科学性，并向着人本化和法治化方向进发。这一阶段的学前教育政策，在稳步前进中，成绩斐然，充分证明渐进性变革模式的优越性。“九五”时期学前政策遭遇突变与断裂，21世纪以来，政府一面着力解决制度断裂带来的问题，一面制定各项措施，有步骤地深化办园体制改革，包括把学前教育发展摆在更加重要的位置，多种形式扩大教育资源，多种途径加强幼儿教师队伍建设，多渠道加大学前教育投入，加强幼儿园准入管理，强化幼儿园安全监管，规范幼儿园收费管理，完善工作机制，加强组织领导等。[45]

 

　　在当前相对和平的局势下，在保持社会和谐稳定的基础上，学前教育政策宜采取渐进性的制度变迁模式，即在现有基础上，有步骤地调整、替换与改进学前教育政策。在政策出台之前，宜先进行小范围的试点再逐步推进，避免制度突然断裂而导致激烈的社会矛盾与冲突。

 

　　（三）用复杂性思维看待学前教育政策

 

　　在历史制度主义看来，制度并非简单、随意、孤立的存在，而是在复杂社会系统中、在多种因素的相互作用中产生的。“制度不是一个独立的、失去了历史关联和社会环境的对象，而是一个包含着不同层次和类型，又错综复杂交互作用、在历史中延续并与社会环境积极互动的客体。”[46]历史制度主义用复杂性思维看待制度：

 

　　第一，制度处于复杂的社会背景之中，政治结构、利益、观念以及三者间的相互作用，影响制度生成与变迁。历史制度主义注重在制度背景、权力结构、文化变迁中理解制度。

 

　　第二，制度一旦形成进入某种模式就会形成“路径依赖”，沿着同一条路径走下去的可能性就会增大。这意味着制度的过去、当下与未来之间并非相互割裂的，理解当下的制度、建构新的制度都必须考虑制度的“路径依赖”性，即制度形成后具有自我强化和自我学习的机制，产生于特定背景中的制度对未来制度发展具有决定作用。[47]

 

　　第三，历史制度主义重视影响制度的变量，如时序性、持久性、偶然性、意外后果等，认为政治过程具有偶然性，同样的变量未必造成同样的结果，同样的结果未必由同样的变量导致，因而必须通过对过去政策的发生、选择、变迁的回溯，理解过去对于现在的影响。

 

　　历史制度主义关于制度形成与变迁的思想，为制定学前教育政策提供指导。

 

　　首先，制定学前教育政策是一个复杂的过程，应考察学前教育政策的变迁历史，应把学前教育政策与国家的大政方针、经济发展水平、各方利益需求、教育资源配置、意识形态、思想文化等各种影响因素放在因果链中考察，分析各种复杂因素与学前教育政策之间的相互关系及作用。

 

　　其次，应注意学前教育政策内外矛盾的阈值效应，促使制度稳步发展，避免制度产生破坏性断裂。如关注教育不公平所产生的矛盾及其变化，有步骤地制定政策推进教育公平问题；关注可能促使制度变迁的关键事件，把握时机促进政策的发展与进步。

 

　　最后，学前教育政策作为自变量，影响人的观念、行为模式、生活方式等。研究制定学前教育政策，一方面应考虑现行政策对人的影响，这些影响可能成为新政策的阻力——实行新政策需要人们改变旧观念、旧行为方式等，而改变旧制度意味着付出额外的努力，故新政策的制定与出台不能忽视旧制度对人产生的持久影响。另一方面，应评价判断新政策可能带来的种种结果及其利弊，重视学前教育政策作为自变量可能引起的种种变化。

 

　　历史制度主义把制度作为因变量和自变量来考察：作为因变量，历史制度主义深入研究制度形成和变迁过程中，政治结构、观念和权力主体之间的利益关系，分析各种力量对制度的影响作用，解释在客观条件下制度产生和变迁的原因及过程；作为自变量，历史制度主义研究制度对于制度结构内的政治行为、组织关系、政策方式、政策内容、社会现实等方面的影响作用。[48]用历史制度主义方法分析学前教育政策的变迁，有助于更深入地理解学前教育政策，总结历史经验、教训，从而促进学前教育政策的进一步完善。

 

　　注释：

 

　　①1995年至2001年，我国幼儿园数量由180438所，下降为111706所；在园幼儿数量由2711.2万降至2021.8万。参见：庞丽娟。中国教育改革：30年学前教育卷[M].北京：北京师范大学出版社，2009：38.详见：教育部统计数据http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/moe_566/。

 

　　参考文献：

 

　　[1]城市幼儿园工作条例（试行草案）（1979）[A].中国学前教育研究会。中华人民共和国幼儿教育重要文献汇编[Z].北京：北京师范大学出版社，1999：123.

 

　　[2][4]全国托幼工作会议纪要（1979）[A].中国学前教育研究会。中华人民共和国幼儿教育重要文献汇编[Z].北京：北京师范大学出版社，1999：116，120.

 

　　[3][9][11][35]庞丽娟，洪秀敏。中国学前教育发展报告[M].北京：北京师范大学出版社，2012：3，23，23，27.

 

　　[5]教育部关于发展农村幼儿教育的几点意见（1983）[A].中国学前教育研究会。中华人民共和国幼儿教育重要文献汇编[Z].北京：北京师范大学出版社，1999：197.

 

　　[6][10]幼儿园工作规程（1996）[A].中国学前教育研究会。中华人民共和国幼儿教育重要文献汇编[Z].北京：北京师范大学出版社，1999：423，428.

 

　　[7]国家教委、国家计委、民政部、建设部、国家经贸委、全国总工会、全国妇联关于企业办幼儿园的若干意见（1995）[A].中国学前教育研究会。中华人民共和国幼儿教育重要文献汇编[Z].北京：北京师范大学出版社，1999：410.

 

　　[8][34]全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见（1997）[EB/OL].http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3327/201001/xxgk_81983.html.

 

　　[12]幼儿园教育指导纲要（试行）（2001）[EB/OL].http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_309/200412/1506.html.

 

　　[13][14][20][45]国务院关于当前发展学前教育的若干意见（2010）[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2010-11/24/content_1752377.htm.

 

　　[15][16][18][21][24][36]中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2018-11115/content_5340776.htm.2018.

 

　　[17][19]国务院办公厅转发教育部等部门（单位）关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/kjs/200806/t20080624_2499115.html.2003.

 

　　[22][23]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL].http://old.moe.gov.cn/publicfites/business/htmlfiles/moe/info_list/201407/xxgk_171904.html.

 

　　[25]王保星。历史制度主义与我国教育政策史研究的方法论思考[J].河南大学学报（社会科学版），2017，（1）：136-141.

 

　　[26][30]何俊志。结构、历史与行为——历史制度主义的分析范式[J].国外社会科学，2002，（5）：25-33.

 

　　[27][42][48]刘圣中。历史制度主义：制度变迁的比较历史研究[M].上海：上海人民出版社，2010：126，170，134.

 

　　[28]刘占兰。学前教育四十年的改革发展与政策变迁[J].学前教育，2018，（12）：3-9.

 

　　[29]胡冰。历史制度主义及其在中国当代问题研究中的价值[J].河北学刊，2012，（3）：196-199.

 

　　[31][32]何俊志。结构、历史与行为——历史制度主义对政治科学的重构[M].上海：复旦大学出版社，2004：171-172，171-172.

 

　　[33]何沁。中华人民共和国史[M].北京：高等教育出版社，1999：261-263.

 

　　[37][美]彼得斯。政治学科中的制度理论：“新制度主义”（第二版）[M].王向民，段红伟译。上海：上海人民出版社，2011：74.

 

　　[38]Ellen M.Immergut & Karen M.Anderson.Historical Institutionalism and West European Politics[J].West European Politics,2008,31（1-2）：345-369.

 

　　[39][47]庄德水。论历史制度主义对政策研究的三重意义[J].理论探讨，2008，（5）：142-146.

 

　　[40]Rogers M.Smith.Ideas,Institutions,and Strategic Choice[J].Polity,1995,28（1）：135-140.

 

　　[41]杨东平。中国教育公平的理想与现实[M].北京：北京大学出版社，2006：65.

 

　　[43]Walter J.M.Kickert,Frans-Bauke van der Meer.Small,Slow,and Gradual Reform:What Can Historical Institutionalism Teach Us?[J].International Journal of Public Administration,2011,34（8）：475-485.

 

　　[44]贾玉轩。北京市学前教育政策变迁研究——基于渐进主义模式分析[D].北京：首都经济贸易大学，2016：6-9.